“促进区域协调发展，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。建强“县城—中心镇—重点村”发展轴对于深入实施区域协调发展战略、推动地方经济高质量发展、缩小“三大差距”推进共同富裕等具有关键意义。玉环市楚门镇作为全省首批小城市培育试点和中心镇，工业经济发达、人口集聚明显，在全省各中心镇中具有较强的代表性。近年来，楚门镇通过产城村联动焕新工作，在区域协调发展、传统产业转型、缩小“三大差距”等方面取得了初步成效。浙江省委党校2025年第一期中青二班一支部学员柳国舜将通过分析楚门镇发展历程、面临问题以及在产城村更新工作上的具体做法，为全省推进“县城—中心镇—重点村”发展轴建设提供对策建议。
一、楚门产城发展现状
根据楚门的城市建设和产业发展历程特点，大致可以将建国以来楚门产城发展的演进历史划分为三个阶段，即产城初步萌芽阶段、产城快速扩张阶段、产城存量更新阶段。产城萌芽阶段是从建国至改革开放前，这个阶段楚门资源贫瘠，交通闭塞，主街道建筑呈“十”字形，东、南、西、北四条大街，即“十字老街”，拥有建电厂、剧院、电影院、区医院、邮电支局、车站等公共建筑。产城快速扩张阶段是从改革开放初期至2018年，改革开放后，玉环推行“全岛股份化战略”，民营经济遍地开花，楚门也形成了“村村有工业”的格局，逐步拥有水暖阀门和家具两大主导产业，2018年全年实现工业总产值207.8亿元、规上工业产值86.9亿元，财政总收入9.07亿元，其中地方财政收入4.87亿元，拥有规模以上企业127家、产值上亿元企业27家。城市建设方面，随着76省道、昌业路、环保路、湖滨路等道路建设完成，建成区面积从改革开放初期的0.96平方公里拓展至2018年的13.9平方公里。产城存量更新阶段，在快速发展过程中发现楚门未来发展的增量空间严重不足，根据国土空间总体规划（2021-2035），楚门开始进入“向土地存量要发展增量”阶段。
回顾以上三个阶段，楚门的产城发展有以下三大特点：
（一）城市发展速度快。自列入省级小城市培育试点以来，楚门的城镇化建设实现了跨越式发展：一方面是区位交通明显改善，先后投入3.5亿元推进76省道复线南延楚门段工程、红照路、直塘路等道路建设和完善，发展框架进一步拉大，“六纵四横”的路网格局日益完善。另一方面是城市功能不断优化，相继建成投用行政审批服务中心、文玲书院、市第二人民医院、社会公共服务中心、楚门中心小学文兴校区、楚门中心幼儿园及西青山分园等一批公共设施，成功推出苏泊尔·碧桂苑、华龙·时代广场、迦富置业等商业住宅项目，城市承载力、凝聚力和辐射力进一步增强。
（二）工业发展水平高。楚门是典型的产强城弱，工业化起步早且工业化水平高，工业发展水平远远超过城市发展水平。在全镇37.5平方公里的陆域土地上，汇集了近3000家民营企业，成长出139家规上企业、27家亿元企业，规上企业产值达105.8亿元，形成了以汽车零部件和水暖阀门为主导的产业格局，获得了5块国字号工业品牌，民营经济的就业贡献率、税收贡献率均达到了90%以上。
（三）建设用地占比高。楚门的建设用地面积由1996年的2.3平方千米增长至2024年的12.83平方千米，年均增长率为8.77%，同期浙江省年均增长率约3%。根据现状的数据统计，楚门建设用地面积为12.83平方千米，开发强度为35%，远远超出省“十四五”国土空间规划中“控制在13%以内”的要求。
二、存在问题
（一）土地供应和需求矛盾突出。楚门作为工业先发地区，经过几十年的发展，全镇范围内存在着大量的老旧工业点和老旧工业园区。一方面，已供土地的使用效率偏低，空置、出租、二级市场转让等现象明显。以家具产业为例，作为楚门镇支柱产业，拥有大量工业用地和厂房，以诺贝家具、国森家具、爱佳家具为主的家具企业主在2010年前后以低价购入了上百亩工业用地并建设厂房。而随着楚门家具行业的逐步衰落，这些厂房大多空置或者用作出租，从出租来看，家具产业厂房建设承重标准是300kg/㎡，水暖阀门产业厂房承重要求为500kg/㎡，厂房租赁市场供需不对等，因此大型厂房只能分散出租给低小散企业进行生产，导致亩均产值低下。从二级市场转让层面来看，近几年转让的5宗52亩土地，转让均价接近300万元/亩，费用较高，交易活力不强。另一方面，未供土地存量偏小，企业普遍存在“地荒”现象。当前楚门镇已几乎无工业用地土地存量，增量在“三区三线”划定时就已成定局，几乎为0，一级市场无法满足楚门镇企业工业用地需求，而二级市场的土地价格高达300万/亩，这一现象严重影响了楚门传统产业的转型升级。
（二）产城建设和管理矛盾突出。改革开放以来，楚门的发展模式一直以粗放式为主，早期以村镇经济为主体。在早期增长导向的无序规划下，“村村点火、户户冒烟”工业发展模式导致城乡形态模糊，城中村密集分布，大部分务工人员以城中村、城边村租住为主，前厂后店、前厂后住现象普遍存在，生产生活相互交织，生产区不像生产区，生活区不像生活区，形成粗放式融合的局面。全镇目前共有4800亩工业用地，其中1个县级工业园区和6个村级工业点占全镇工业用地面积85%，其他工业零散用地主要为散落在村庄内部的点状工业，总面积为720亩，占全镇工业用地总量的15%。
（三）城市发展和安全矛盾突出。全镇现有出租房屋3920户，绝大多数位于如吴家村、胡新村等城乡结合部或工业园区附近，而此类房屋往往以立地栋、通天房，各类违章加建、搭建为主，部分房屋建成时间早，存在较大安全隐患。今年以来，楚门发生民房全口径火灾17起，其中5起为村民自建房；厂房全口径火灾1起，然而今年以来已排查各类安全隐患924处、隐患率达42%、其中否决项有80处，边整治、边反弹的问题较为普遍。
三、产城村联动焕新的具体做法以及在全省各中心镇推广的建议
在当前用地空间日益趋紧、传统产业亟需转型的大环境下，浙江发展已经从“土地扩张”阶段转向“存量更新”阶段，通过产城村联动焕新，能够一揽子解决城乡发展不均衡、空间布局不合理等问题。
（一）全面实施工业有机更新专项行动。浙江属于工业先发地区，具有“工业先发优势”，但同时也面临着“工业先发劣势”。经过四十多年的发展，全省工业先发地区基本上都存在着大量的老旧工业点和老旧工业园区。此外，浙江的地势以山地、丘陵为主，平坦地仅占20.32%，经过这么多年的发展，剩余可开发的工业用地越来越少。因此，老旧工业园区的改造升级是提升工业能级的必经之路。在这方面，楚门镇通过园区改造和园区管理，探索出了一条工业有机更新之路。一是在园区改造上做文章，推动老旧工业园区基础设施和老旧厂房双提升。基础设施方面，全面实行道路硬化、园区亮化、公共绿化、环境美化、服务管理智能化等“五化改造”，全面更新改造园区基础配套设施。目前，楚门镇企业“围墙外”道路改造工程已实现100%启动，累计完成投资2.32亿元。企业改造方面，按照“五个一批”标准进行分类改造：①示范引领一批。选择一批规模比较大、厂房比较新的企业，对企业的围墙及外面的绿化进行精心打造，打造一批示范企业，切实形成典型引路、示范带动的作用。②改造提升一批。对于有经济实力的低效企业，鼓励企业通过零地技改方式进行改造，同时明确改造提升后的亩均税收、环保、消防、能耗等目标。③兼并重组一批。对于一些想改造但没有经济实力的低效企业，鼓励企业引进链主企业、龙头企业、专精特新企业、亩均综合评价A类企业、高成长型企业，实施兼并重组和“腾笼换鸟”。对于两个或两个以上相邻地块，根据区位特点和产业发展需求，允许进行合宗改造。④收储回购一批。对满足规划控制要求的非闲置工业土地允许实施有偿退地，由企业提出申请，经批准后，其未建成投产部分用地可由政府收储，按照土地评估价格计算退地价格。⑤取缔关停一批。对于纳入改造范围的，又拒不整改的，坚决关停取缔一批，实现正向引导和反向倒逼共同发力、双管齐下。截至目前，楚门镇已累计启动76个企业“零增地”技改项目，计划完成投资20亿元以上，现已累计完成投资11.4亿元。二是在园区管理上做文章，推动老旧工业园区改造质效长期保持。工业园区如果一直沿用“只建不管”的运行模式，新建的工业园区、改造后的工业园区，在若干年后又会变成老旧工业园区，又会变成脏乱差、低小散、安全隐患的集聚地。因此，建议参照房地产小区物业的模式，引入工业社区物业管理模式。同时把园区基础设施维护、消防安全检查、绿化维护、违章处置等职责全部归并到园区物业中，通过物业管理，长效地保持园区的改造质效。三是在园区服务上做文章，推动老旧工业园区不断迭代升级。重点是要推动两方面融合。推动生产和生活的融合。着力提升各园区的“硬环境”和“软环境”。在“硬环境”方面，不断完善区内基础设施建设，提升生态环境质量。按照一流标准，统一规划布局，统一调配资源，加强对各园区重大基础设施建设项目的投资力度。特别是要紧盯企业员工幸福指数，谋划推动民生项目，全面加强教育、医疗、停车等配套设施建设。在“软环境”方面，加快营造好干事创业浓厚氛围，创造一个向上、健康、“赶比超”的工作大环境，全面提升企业员工的认同感、归属感以及荣誉感，让其干起来有奔头、有盼头、有甜头。推动本地人员和外来人员的融合。要加快建设以人为本的内涵式新型城镇和构建成熟的服务型政府，通过为外来人口颁发居住证作为配套措施，在其子女入学、就医、申请安居房、创办企业等诸多方面提供与本地人口同等的公共服务，全面加速两者间的相互融合，融入城市发展大潮。
（二）大力推进城市有机更新专项行动。浙江省大部分中心乡镇都经历了快速的城镇化发展阶段，短时间内镇域框架迅速拉开。但是，高速发展导致城乡发展出现不协调，镇域中心区域城市化明显，城乡结合部和非中心区域城镇化严重滞后。因此，楚门镇通过成片拆改、综合开发，对城镇化滞后的区域进行再开发。以楚门镇东部片区为例，楚门镇计划通过成片拆改，实现低效用地再开发面积500亩以上、老旧村庄拆迁面积150亩以上、零散农地连片优化面积1000亩以上，最终在东部片区形成600亩以上的连片产业用地空间。同时，楚门计划重点招引智能机器人、高端装备制造等新质生产力方面的优质企业，打造一个高新科技产业园，彻底转变区域发展不协调的问题。
（三）积极开展乡村有机更新专项行动。缩小“三大差距”推进共同富裕关键还是要靠产业。产业兴则乡村兴，产业旺则百姓旺。楚门镇通过三大做法，在乡村共富上取得了一定成效。一是整合搬迁重振产业。对散落在村内的80余家企业进行整合规划和整体搬迁，着力推动小微企业由“低散弱”向“高精优”转型。同时，完善周边绿化和配套公共设施建设，提升工业区整体环境。二是村民持股增收致富。通过村党组织班子主导，村集体、村民、乡贤基金、社会资本协同参与，同时提高贫困户、技术工人和科创人才在村集体项目中的持股比例，实现村集体和村民共同创收。以楚门镇蒲田村为例，该村通过投资村级小微园区，实现村集体年均经济收入增加2000余万元，预计参股村民人均年均分红3000多元。三是共富工坊带动就业。楚门镇通过打造共富工坊，吸纳低收入、低保低边、残疾人等群众从事力所能及的工作。目前已帮助147位村民实现就近就业，低收入农户人均月增收600多元。
楚门镇作为全省典型的工业大镇，通过工业有机更新、城市有机更新和乡村有机更新，在推动区域协调发展、传统产业转型和缩小“三大差距”方面取得了一定成效。这些工作对于推动“县城—中心镇—重点村”发展轴建设也有显著作用，非常值得全省其他工业大镇借鉴推广。
（柳国舜）
