城乡发展不平衡是中国现代化进程中的突出矛盾。长期以来，农村地区在基础设施建设和公共服务供给上显著滞后于城市，制约了乡村振兴和共同富裕目标的实现。因此，如何实现城乡融合发展，推动城乡基础设施以及公共服务一体化发展迫在眉睫。2003年，浙江省率先启动“千村示范、万村整治”工程（简称“千万工程”），通过系统推进农村人居环境整治、基础设施升级和公共服务优化，为破解城乡二元结构提供了实践范例。截至2023年，“千万工程”已覆盖全国90%以上的行政村，累计投入资金超万亿元，直接惠及数亿农民。这一工程不仅重塑了乡村面貌，更探索出一条以城乡融合为核心的新型城镇化路径。浙江省委党校2025年第一期中青二班一支部学员陈志超以“千万工程”为抓手，从城乡基础设施与公共服务的差距及治理困境出发，深入探讨如何以“千万工程”为抓手推动城乡一体化的实践路径，并提出“千万工程”的未来方向。
一、城乡基础设施与公共服务的差距与治理困境
（一）基础设施的“最后一公里”难题
城乡基础设施差距主要体现在交通、水利、能源等多个关键领域。截至2024年底，全国（农村）公路的硬化率达到了90.2%，但仍有 10%的偏远地区自然村未通硬化路，主要受地理条件、建设难度、资金短缺等因素限制，导致硬化路建设滞后。而正是这些“断头路”“泥巴路”，严重阻碍了农村与外界的物资交流和人员往来；国家发改委农村经济司2024年发布的《中国农村供水现状调查报告》显示，我国农村自来水普及率虽然大幅提高，但与城市95%以上的普及率相比仍有差距，且农村供水设施运行管护不到位、水质不达标等问题依然突出 ；国家能源局发布的2024年度全国电力可靠性指标显示，2024年全国城市电力网用户平均供电可靠率99.977%，农村电力网用户平均供电可靠率99.915%。这表明农村电网改造虽基本完成，但其供电可靠性与城市相比仍有一定差距，从侧面反映出农村电力稳定性仍不足，部分地区季节性断电问题突出。因此，正是这些基础设施的薄弱，直接制约了农村经济发展与民生改善。
（二）公共服务的非均等化困境
在当下，教育、医疗、养老等公共服务资源在城乡之间的分布也存在这极大的不平衡，这一现象严重阻碍了城乡协同发展的步伐。从教育资源来看，一些城市小学的师生比已达到较为理想的1:15左右，然而在农村地区，师生比普遍偏高，很多地方达到1:22甚至更高 。由于师资力量不足，农村教师往往需要承担更多的教学任务，这在一定程度上影响了教学质量。医疗资源的城乡差距同样显著，根据国家卫生健康委的规划，到2025年，我国目标是每千人口执业（助理）医师数达到3.20人 。目前，城市每千人口执业医师数已接近甚至超过这一目标，但农村地区每千人口执业医师数仅约为城市的1/3，部分偏远乡村甚至更低。此外，先进的医疗设备、优质的医疗技术和专家资源也大多集中在城市大医院。养老服务方面，城市养老体系相对完善，各类养老机构数量较多，社区养老服务也较为丰富，但农村养老机构覆盖率不足20%，失能老人照护缺口巨大。许多农村老人只能依靠家庭养老，但随着大量青壮年劳动力外出务工，家庭养老功能逐渐弱化，农村老人的晚年生活质量难以得到有效保障。
（三）城乡要素流动的制度性障碍
当前，土地、资本、人才等核心要素仍呈单向流入城市态势，制度性障碍成为城乡要素双向流动的关键堵点。例如在土地制度层面，农村集体经营性建设用地入市改革推进迟缓。产权界定模糊、交易规则缺失等问题，致使截至2023年底，全国仅30%试点地区完成土地入市交易，且收益分配机制尚未完善，农民在土地增值收益中的占比普遍不足40%，土地财产价值难以充分释放。其次，金融领域“离农脱农”现象突出，尽管政策持续倾斜，但农村贷款余额仅占全国的15%，与农业经济地位严重失衡。农村抵押物评估难、处置难，加之农业生产周期长、风险高，缺乏有效的风险分担机制，使得金融机构放贷谨慎。进而导致农村小微企业和农户贷款平均利率较城市高出1 - 2个百分点，进一步加重经营负担。除此之外，人才流动也同样受阻，“新农人”返乡创业热情虽高，但政策支持碎片化、配套服务不完善。数据显示，仅28%的返乡创业者认为政策扶持充足，项目审批、技术培训等环节存在明显短板。这些制度性障碍相互作用，加剧城乡二元结构，阻碍城乡融合进程。
二、“千万工程”推动城乡一体化的实践路径
（一）基础设施升级：打通城乡融合“动脉”
“千万工程”将道路、水利、能源等基础设施建设作为重点任务。例如持续推进“四好农村路”工程，加大农村公路新改建力度，提高公路质量和通达深度。浙江省丽水市就是在“千万工程”中，新改建农村公路数万公里，实现了“村村通公交”，极大改善了农村交通条件。与此同时，加强农村公路与城市道路的衔接，构建城乡一体化的交通网络，降低农产品运输成本，促进城乡物资流通。实施城乡供水一体化工程，统一规划和建设供水厂及管网，保障农村居民用上安全、优质的自来水。加强农田水利设施建设，推广高效节水灌溉技术，提高水资源利用效率。推广分布式光伏电站、微电网等清洁能源项目，提升农村电力稳定性。加快农村电网智能化改造，加强电力设施维护和管理，减少季节性断电现象。同时，推进农村燃气管道建设，提高农村能源供应的多样性和清洁性。
（二）公共服务均等化：共享城乡发展成果
“千万工程”注重教育、医疗、文化等公共服务向农村延伸。例如推行“城乡教育共同体”模式，促进城市优质学校与农村学校结对帮扶，通过教师轮岗交流、共享课程资源、开展线上教学等方式，提升农村教育质量。构建县域医共体，整合县级医院和乡镇卫生院的资源，实现医疗服务的同质化。建立远程诊疗平台，开展双向转诊服务，让农村居民在家门口就能享受到优质的医疗服务。同时，加强乡村医生队伍建设，提高农村医疗卫生服务水平。推广“县 - 乡 - 村”三级养老服务网络，建设农村幸福院、日间照料中心等养老服务设施，为农村老年人提供生活照料、康复护理、文化娱乐等服务。
（三）人居环境整治：重塑乡村吸引力
“千万工程”以“垃圾、污水、厕所”三大革命为突破口，重构乡村生态与生活空间。主要表现为深化“垃圾、污水、厕所”三大革命，建立“户分类、村收集、镇转运、县处理”的垃圾处理体系，提高农村生活垃圾无害化处理率。推广分散式污水处理设施，加强农村生活污水治理，改善农村水环境。推进农村卫生厕所改造，实现农村卫生厕所全覆盖。结合乡村特色，加强村庄规划和设计，保护乡村传统文化和生态环境。打造生态宜居村落，发展乡村旅游、休闲农业等新业态，促进农村产业融合发展。例如，安吉余村通过生态修复和环境整治，从一个污染严重的矿区转变为美丽的乡村旅游胜地，实现了经济发展和生态保护的双赢。
（四）制度创新：破除城乡要素流动壁垒
“千万工程”通过土地、金融、人才政策改革，促进城乡要素平等交换。例如推进农村土地制度改革，完善集体经营性建设用地入市机制，明确土地增值收益分配比例，保障农民权益。探索农村宅基地“三权分置”改革，盘活闲置农房和宅基地资源，促进农村土地资源的合理利用。创新农村金融服务，设立乡村振兴专项贷款，推广“农业保险 + 信贷”模式，解决农村融资难、融资贵问题。引导金融资源向农村倾斜，支持农村基础设施建设和产业发展。实施人才引育工程，出台返乡创业优惠政策，建设人才公寓、创业孵化基地等，为“新农人”提供良好的创业环境和发展空间。建立城乡人才双向流动机制，鼓励城市专业技术人员到农村兼职、挂职，促进城乡人才交流与合作。
三、深化“千万工程”的未来方向
（一）强化数字赋能，建设智慧乡村
加快农村数字基础设施建设，推进5G网络、物联网、大数据等技术在农村的应用。建设“数字乡村大脑”，整合各类数据资源，实现对农村基础设施、公共服务、农业生产等的智能化管理和精准服务。例如，利用大数据分析优化农村公交线路，提高公交运营效率；通过物联网技术实现对农田灌溉的智能控制，提高水资源利用效率。
（二）完善长效机制，破解资金瓶颈
建立健全“千万工程”长效机制，明确各级政府、部门和社会各方的责任和义务。加大财政投入力度，优化财政支出结构，确保农村基础设施和公共服务建设资金稳定增长。同时，探索多元化的资金投入渠道，吸引社会资本参与农村建设。推广PPP模式，鼓励企业与政府合作，共同投资建设农村污水处理、垃圾处理等项目。
（三）推动城乡融合，促进共同富裕
以县域为单元统筹城乡规划，打破城乡二元结构，促进城乡要素自由流动和资源均衡配置。加强城乡产业协同发展，推动城市产业向农村延伸，农村产业向城市拓展，形成城乡一体化的产业发展格局。深化户籍制度改革，消除城乡户籍壁垒，让农村人口能够在城市安居乐业，享受平等的公共服务。
（四）加强制度供给，保障农民权益福利
加快完善相关法律法规和政策制度，为“千万工程”提供制度保障。明确农村土地产权关系，保障农民土地权益；完善农村社会保障体系，提高农村居民的社会保障水平；建立健全农村集体资产管理制度，确保农村集体资产保值增值，让农民共享发展成果。
总而言之，“千万工程”作为破解城乡二元结构、推动城乡一体化发展的成功实践，在改善农村基础设施、提升公共服务水平、优化人居环境和促进制度创新等方面取得了显著成效。通过实施“千万工程”，缩小了城乡差距，促进了农村经济社会发展，提升了农村居民的生活质量。然而，城乡一体化发展是一个长期而复杂的过程，仍面临诸多挑战。未来，需要持续深化“千万工程”，强化数字赋能，完善长效机制，推动城乡融合，加强制度供给，不断探索创新，为实现城乡基础设施与公共服务一体化、促进共同富裕奠定坚实基础，让广大农民共享改革发展成果，推动我国经济社会高质量发展。
（陈志超）
